El Consell Consultiu formado por los Hbles. Sres. D. Miguel Coll Carreras, Presidente, D. Joan Oliver Araujo, Secretario en funciones y los Vocales D. Gabriel Ramis de Ayreflor López-Pinto, D. Josep Sala Torres, D. Josep Mª Quintana Petrus, y D. Ignacio Infante Merlo, habiéndose abstenido el Secretario D. Pedro A. Aguiló Monjo, en sesión de 5 de enero de 2000, evacuando consulta que tuvo entrada en este Consell Consultiu en fecha 9 de diciembre de 1999, formulada por el Molt Hble. Sr. Presidente de las Illes Balears, aprobó, por unanimidad, el siguiente DICTAMEN:
 

Dictamen nº 1/2000, relativo al anteproyecto de Ley de Consells Insulars.
 

I. ANTECEDENTES

1. Elaborado, tras la ponderación de iniciativas y la exposición de pareceres varios, un texto calificado como borrador definitivo, ha sido comunicado al Consell Consultiu con el fin de que "emeti dictamen facultatiu sobre aquest avantprojecte de llei", según reza el correspondiente escrito de la Presidencia del Govern Balear.

2. Dicho borrador definitivo ha sido informado en la propia fecha 9 de diciembre último por la Jefatura del Departamento Jurídico de la Comunidad Autónoma.
 

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera.- No hay duda de que la Presidencia consultante está plenamente legitimada para recabar informe del Consell Consultiu y que éste goza de competencia para formularlo. Los artículos 11.1.b) y 15.1 de la Ley Balear de 15 de junio de 1993 autorizan esta puntualización, en el bien entendido de que el dictamen a emitir tiene la cualidad de facultativo.

Además, el apartado 2 del artículo 3º de dicha Ley prescribe que los dictámenes del Consell Consultiu "se fundamentarán en el Ordenamiento jurídico, sin que puedan contener valoraciones de oportunidad o conveniencia". Dicha regla ha constituido norma de obligada observancia en el proceso de elaboración de todo lo que se expondrá seguidamente.

Segunda.- No es menester encarecer la importancia del anteproyecto comunicado. La materia que en él se aborda reúne características políticas, jurídicas y hasta sociales, de gran envergadura. De aquí, pues, que no resulte desmedida la afirmación de que, según sea el acierto que se tenga en la elaboración de la Ley en ciernes, el futuro de nuestra Comunidad Autónoma se manifestará con matices proclives a la satisfacción o con notas favorecedoras de la crítica.

El esfuerzo hecho para configurar el anteproyecto es realmente notable, en relación, naturalmente, con un largo tiempo dedicado a la tarea, según se intuye por la simple lectura del expediente remitido. Dicha circunstancia obliga a una actuación del Consell que armonice con la laboriosidad y la inteligencia de quienes han intervenido al respecto en las etapas anteriores al planteamiento de la consulta. Esa actuación armonizadora en intensidad de estudio y en propósitos de alcance de soluciones acomodadas a Derecho, es la que ha desenvuelto el Consell Consultiu pese a que ha resultado lastrada por el escaso tiempo de que ha dispuesto para la emisión del dictamen.

Tercera.- Como trámite previo a la articulación de respuestas en Derecho construidas frente a las cuestiones que se detectan en el anteproyecto, se estima oportuno dejar constancia de los puntos de vista del Consell Consultiu en orden a significativas palabras susceptibles de acepciones diversas, pero de trascendental influjo en el presente supuesto.

El vocablo "gobierno" luce frecuentemente en nuestro ordenamiento jurídico, empleándose para caracterizar competencias de instituciones emplazadas territorial y funcionalmente a distintos niveles.

Así, la ley estatal de 27 de noviembre de 1997 dice en su art. 1º que "el Gobierno dirige la política interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes"; y nuestro Estatuto de Autonomía, aunque carezca de una disposición tan expresiva como la ahora transcrita, señala en su art. 32.1 que "el Gobierno de la Comunidad Autónoma es un organismo colegiado con funciones ejecutivas y administrativas", precisándose en el 33 que "el Gobierno tiene la potestad reglamentaria...".

Pero dicha palabra "gobierno" que se utiliza como "signo de poder" para dar la medida de las facultades que "in genere" son las propias de Poder Ejecutivo (vid. además, el artículo 97 de la Constitución, respecto al Gobierno del Estado), también se emplea para definir "poderes" reconocidos en estadios jerárquicamente inferiores, en lo histórico y en lo actual. Dejando aparte lo histórico, basta tomar nota de los artículos 140 y 141 de la Constitución para descubrir "otras" acepciones de la palabra "gobierno". En el art. 140, tras proclamarse que "la Constitución garantiza la autonomía de los municipios" se añade que "su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos..."; y en el 141 se declara que "el gobierno y la administración autónoma de las provincias" (todas las provincias españolas) estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo", agregándose en el precepto que "las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos".

Las anteriores reflexiones vienen motivadas por la circunstancia de que cuando el art. 36 de nuestro Estatuto, al referirse a los Consells Insulars, preceptúa que "el gobierno, la administración y la representación de las islas de Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera y sus islas adyacentes", corresponderá a dichos Consells" está utilizando para la palabra "gobierno" la misma acepción patrocinada por los precitados artículos de la Constitución en relación con los Ayuntamientos, las Diputaciones e, incluso, los Consells Insulars, a título de "entes territoriales básicos o intermedios emplazados a extramuros de la organización estatal o cuasi estatal" (la del Estado y la de las Comunidades Autónomas respectivamente).

Por lo tanto, hay que hacerse a la idea de que el "gobierno" de los Consells Insulars en Baleares, como los de los Cabildos en las Islas Canarias, y el de las Diputaciones provinciales de régimen común, es un "gobierno" distinto del gobierno del Estado y del gobierno de las Comunidades autónomas. Precisamente por esto no parece desencaminada la invocación que ha podido hacerse de la disposición transitoria quinta-1 del Estatuto, cuanto se da a entender con claridad que las "instituciones de autogobierno" de las Islas Baleares no incluyen en su seno a los Consells Insulars, desde el momento en que se previene que dichas instituciones habrán de respetar las competencias que, con anterioridad a la promulgación de la Ley Orgánica reguladora del Estatuto, habían recibido del "ente preautonómico", es decir del Consejo General Interinsular que desenvolvió actividades en tiempos anteriores a la promulgación de la indicada Ley. Y el párrafo primero del art. 18 del Estatuto cierra el círculo interpretativo al afirmar que "la organización institucional autonómica", es decir la engendrada para el "autogobierno" de la Comunidad, está "integrada por el Parlamento, el Gobierno y el Presidente de la Comunidad Autónoma".

En otro orden de cosas, el vocablo "autonomía" tampoco disfruta de una única acepción, puesto que, a título de "integración" del concepto correspondiente a dicha palabra, no es lo mismo la "autonomía" de Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consells Insulars, de rancio sabor histórico para las instituciones componentes de la Administración local de España, que la autonomía de las "Comunidades" subsiguientes a la entrada en vigor de la Constitución de 6 de diciembre de 1978. Sus artículos 2 y 143 son las normas que, fundamentalmente, sirven para que se tenga en cuenta y se respete la "otra acepción" de la palabra "autonomía". En particular, cuando el art. 143 explica que "los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas" proporciona la ideología adecuada para que la segunda acepción se manifieste con contornos propios, inconfundibles con la que, tradicionalmente, ha venido perfilando la de las Corporaciones locales.

Cuarta.- A la luz de lo hasta aquí explicado, el Consell Consultiu, al analizar el listado de competencias que, desgajándose de las atribuidas al Govern de les Illes Balears en el Estatuto, pueden ser asignadas a los Consells Insulars, se ha preocupado por la que estima que, jerárquicamente, ocupa el primer lugar y "distingue" lo que es y ha de ser un Gobierno. Se trata de la "potestad reglamentaria", a que se ha aludido aquí al citar, además de la Constitución, la Ley estatal de Gobierno, de 27 de noviembre de 1997, y el art. 33 del Estatuto.

Está claro que los Consells Insulars que, genéticamente son Corporaciones locales (circunstancia que hace aconsejable la alteración en el orden fijado en el inciso inicial del art. 4º del Anteproyecto, de modo que el primer lugar se asigne a las Corporaciones Locales), pueden recibir, por vía de adición a las competencias que les correspondan como tales "entes territoriales" intermedios, un "plus" de atribuciones, en función del art. 39 del Estatuto, relacionado con el 18 y el 36, entre otros, de dicho Texto. Tales atribuciones aparecen reseñadas en los correspondientes apartados (29) que no son catalogables como "numerus clausus", por cuanto el último párrafo del precepto dice así: "Y en general cualesquiera otras que en su ámbito territorial correspondan a los intereses respectivos, de acuerdo con las transferencias o delegaciones que, a tal fin, se establezcan".

Pero la "medida" estatutariamente concebida para el "traslado" a los Consells Insulars de competencias del Govern Balear viene dada por el primer párrafo de dicho art. 39, del siguiente tenor:

Los Consejos Insulares, además de las competencias que les correspondan como Corporaciones locales, tendrán la facultad de asumir en su ámbito territorial la función ejecutiva y la gestión en la medida en que la Comunidad Autónoma asuma competencia sobre las mismas, de acuerdo con el presente Estatuto.

Para la interpretación de lo ahora transcrito conviene tomar nota no tan solo de la literalidad expresiva del texto sino además de las estructuras de los artículos 10, 11 y 12 del Estatuto que, a título de disposiciones generales, regulan la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma y los matices cualificadores de las proyectadas en provecho de nuestra Comunidad.

El art. 10 es el precepto "pleno", el que engendra una sustitución total (la Comunidad Autónoma reemplaza, de principio a fin, al Estado), por lo que en el último párrafo del artículo se declara lo siguiente:

En el ejercicio de estas competencias, corresponderá a la Comunidad Autónoma la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la potestad ejecutiva.

La literatura del párrafo es perfecta, no admite dudas, y sirve para diversificar los tres estadios de actuación: el legislativo -Parlamento Balear- el normativo de rango reglamentario o sea el constituido por la aprobación de disposiciones generales, sin rango de ley formal, las calificadas como "sustanciales" como contraposición a las "formales " por la doctrina -y el "puramente" ejecutivo, de gestión, aplicación y cumplimiento.

El art. 11 previene lo siguiente en su párrafo primero:

En el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares el desarrollo legislativo y la ejecución de las siguientes materias: ....

La solución preconizada para los supuestos enclavados en dicho art. 11 permite a la Comunidad Autónoma el ejercicio de la potestad normativa, no tan solo en lo que atañe a los reglamentos o leyes en sentido "material" sino incluso en lo correspondiente a leyes formales, dimanantes del Parlamento balear, siempre y cuando las que elabore, se "ajusten" a las leyes básicas del Estado, de suerte que las que se aprueben por nuestro Parlamento se encaminen al "desarrollo" de las pertinentes leyes estatales.

Por último, el artículo 12 se plantea algo distinto, como se infiere de su párrafo primero, del siguiente tenor:

Corresponde a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que, en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva en las siguientes materias: ...

Por lo tanto, en ese tercer agrupamiento de materias, la potestad normativa (leyes y reglamentos) reside en el Estado, y el tránsito a la Comunidad Autónoma se centra en los "actos de ejecución y cumplimiento" de las leyes y reglamentos estatales.

El recorrido de textos realizado en los párrafos anteriores permite que a la visión literal del párrafo primero del art. 39 del Estatuto se agregue la intepretación sistemática obtenida por la contemplación de los invocados artículos 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica de las Islas Baleares, política y administrativamente hablando. La conjugación de ambas interpretaciones favorece el trazado de puntualizaciones como las siguientes:

1.- La interpretación sistemática refuerza, sin lugar a dudas, la interpretación literal.

2.- Sólo facultades para gestión y ejecución del Ordenamiento jurídico aplicable a las materias integradas en las transferencias o delegaciones competenciales hechas por la Comunidad Autónoma a los Consells Insulars, podrán reputarse ajustadas a Derecho y, por tanto, otorgables por aquella a éstos.

3.- No podrá, en cambio, ser objeto de "transmisión" a los Consells Insulars la potestad normativa reglamentaria. Esta, del mismo modo que la normativa legislativa radica en el Parlamento Balear, no podrá traspasar, en beneficio de los Consells Insulars, el área de actuación del Govern de les Illes Balears, a título de prevención genérica.

Quinta.- Cierto es que el artículo 49 del Estatuto alberga una dualidad de preceptos que, a primera vista, pueden considerarse contradictorios y, en cierto modo, adversos a la tesis recogida en los párrafos que anteceden. Se trata de lo siguiente:

1.- En el apartado 3 se declara que "la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de las Islas Baleares. Esto no obstante, los Consejos Insulares tendrán potestad reglamentaria organizativa para regular su propio funcionamiento".

El texto transcrito es confirmatorio de la tesis aquí desenvuelta. De un lado proclama, como regla general, la de que "la potestad reglamentaria" reside en el Govern de les Illes Balears, y de otro afirma la "excepción" (que corrobora la regla general) consistente en que en orden a la auto-organización los Consells Insulars están autorizados para elaborar reglamentos.

2.- En el apartado 2, al contemplar el art. 12 del Estatuto, del que antes se ha hecho mérito, se abre una puerta para que la competencia de la Comunidad en punto a "ejecución y gestión" de normas legales y reglamentarias del Estado se "amplie" a la potestad reglamentaria. Pero esa dulcificación de la rigidez del precepto se hace depender de la observancia del siguiente requisito:

"Cuando así resulte de habilitación o de delegación legislativa".

Con estas palabras -y teniendo en cuenta que se está frente a una excepción a la regla general- se apuntó el legislador no a fórmulas omnicomprensivas o con tintes de abstracción y generalización, sino a casos concretos, a materias determinadas, en función de leyes determinadas, que incorporen la "habilitación o delegación" fijada en la norma llamada a cumplir o ejecutar.

3.- En el apartado 4 vuelve a tratarse de la "excepción" analizada en los párrafos precedentes, con la diferencia sin embargo de que, mientras en éstos el supuesto estudiado versa sobre la "potestad reglamentaria" del Govern de les Illes Balears en relación con leyes y reglamentos estatales, los extremos a estudiar ahora, para la interpretación del indicado apartado 4, son aquellos en que la susodicha potestad reglamentaria sea propia de los Consells Insulars, bien a tenor de una Ley del Estado (algo verdaderamente impensable), bien de conformidad con una ley del Parlamento Balear.
Hay que entender que la interpretación que acaba de hacerse en el marco en que se han relacionado el art. 12 con el 49 del Estatuto, al opinar sobre una excepcional potestad reglamentaria de la Comunidad en las materias del art. 12, ha de extenderse a la realizable en contemplación de ese apartado 4 del art. 49. De aquí pues que jamás, en términos generales, la "excepción" entrañada en el precepto sobre ejercicio de potestad reglamentaria por los Consells Insulars pueda diferir de la instrumentada en punto al otorgamiento de tal potestad al Govern de les Illes Balears en el ámbito del art. 12.

En los artículos 13 y 18, con sus concordantes, de la Ley Balear de 13 de abril de 1989, sobre Consells Insulars, se encuentran huellas claras del sistema seleccionado para la asunción de competencias por dichos Consells en orden a la potestad normativa. Evidentemente, cuanto se recoge en esos preceptos no difiere de lo que ha sido puesto de relieve en los pasajes precedentes.

En otras palabras: sólo excepcionalmente, en supuestos determinados por leyes concretas del Parlament Balear que versen sobre materia específica, será admisible el otorgamiento de una potestad reglamentaria a los Consells Insulars. Ello significa que no existirán términos hábiles, como suele decirse en Derecho, para que genéricamente, en términos abstractos, al amparo de una Ley del Parlament Balear, el Govern quede desposeido de la susodicha potestad reglamentaria en beneficio de los Consells referidos.

Sexta.- La meditación en torno al articulado del anteproyecto que resulta afectado por las cuestiones estudiadas en los pasajes anteriores desemboca en los siguientes resultados:

1.- En el artículo 11, apartado 1, habría que excluir la frase "i si s'escau la potestat reglamentària", porque la excepción que justifica el principio general de competencia normativa de la Comunidad Autónoma y hace posible la asunción de potestades reglamentarias (mediante ley específica de transferencia o delegación) por los Consells Insulars, ha de reputarse aplicada en beneficio de éstos en su versión "plenaria", no en provecho directo de órganos integrados en la Administración insular, dependientes jerárquicamente de los Plenos correspondientes.

2.- Del artículo 12 ha de suprimirse el epígrafe b) que ratifica el ejercicio de la potestad reglamentaria por el "Govern Insular", aun cuando, como prevención residual, permita la conservación de dicha potestad por el Pleno del Consell Insular sólo si hubiere "atribución" expresa de ella a tal Pleno en la transferencia o delegación correspondientes decididas.

Séptima.- Todo lo dicho hasta aquí en relación con la potestad reglamentaria y los Consells Insulars ha de considerarse circunscrito a la actuación de estos en el ámbito de las competencias autonómicas, fundamentalmente asignadas al Gobierno de les Illes Balears y susceptibles de transferencia o delegación a los Consells merced a leyes aprobadas por el Parlamento Balear.

Ello significa que no son trasladables las apreciaciones realizadas en el presente dictamen a "otro" ramo de actuaciones, cual es el que, en Derecho, es propio de los Consells mencionados por su condición pristina de Corporaciones locales, en el plano en que se mueven las Diputaciones provinciales de régimen común y los Cabildos Insulares Canarios.

En efecto, en la Ley de Bases de Régimen Local, de 2 de abril de 1985, después de declararse en el art.1º, apartado 2, que "la Provincia y, en su caso, la Isla gozan asimismo de idéntica autonomía para la gestión de los intereses respectivos", aludiendo, como elemento de comparación, a los Municipios a los que el apartado 1 del precepto califica como "entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos", alecciona en el art. 4º, apartado 1, en el sentido de que a dichas entidades -Consells Insulars, por tanto- "en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias" corresponden, entre otras a: "a).- Las potestades reglamentaria y de autoorganización y b).- Las potestades tributaria y financiera".

De consiguiente, mientras en el estudio de competencias "autonómicas" de rango estatutario hay que estar a la tesis aquí desenvuelta en materia de potestad reglamentaria, en el peculiar de la Administración local predicable para los susodichas Diputaciones provinciales de régimen común, Cabildos de las Islas Canarias y Consells Insulars de las Illes Balears, devendrá innegable el reconocimiento por ley, en directo, sin empleo de cauces de transferencia o delegación, de plena potestad reglamentaria de la que constituyen relevantes ejemplos, de un lado las Ordenanzas de exacciones locales, y de otro, las "Ordenanzas locales" a que, in genere, se refiere el art. 49 de dicha Ley y preceptos concordantes.

Octava.- Terminadas, con lo explicado, las reflexiones sobre la potestad normativa en punto a los Consells Insulars, en las dos vertientes que los cualifican, la consideración del anteproyecto comunicado en consulta ha de centrarse ahora en otro aspecto: el concerniente a la creación y regulación de un órgano ex novo, denominado Gobierno Insular, específicamente implantado, a imagen y semejanza del Gobierno de la Comunidad Autónoma, para el ejercicio de las competencias "autonómicas" que, al amparo de leyes específicas del Parlamento Balear, sean objeto de atribución a los susodichos Consells Insulars.

La novedad -carente de antecedentes en nuestro Ordenamiento- provoca en el anteproyecto la existencia en el seno de la Comunidad, además del Presidente, de los siguientes órganos básicos: un Parlamento en el que reside, sustancialmente, la potestad normativa ejercitable por medio de la aprobación de leyes autonómicas; un Gobierno de la Comunidad, atemperado a las previsiones del Estatuto de Autonomía y leyes complementarias ad hoc, en orden al regimiento de les Illes Balears; y tres Consells Insulars dotados de una dualidad de competencias, las "innatas", por su cualidad de Corporaciones Locales, y las asignables ex novo, por delegación o transferencia, desde la panoplia de atribuciones del Govern de les Illes Balears, al socaire de leyes emanadas del Parlament, en provecho de dichos Consells.

Y en un segundo nivel, en lo que toca a los Consells Insulars, el cuadro se completa con una dualidad de instituciones: Los Consells "en pleno" y los Gobiernos Insulars. Un vinculo común de ambas se encuentra en la figura del Presidente, pero no hay subordinación del Gobierno Insular al Consell Insular en Pleno.

En efecto, aun cuando en el art. 22 del anteproyecto se trate del "control i la fiscalització" de la actuación del Gobierno por el Pleno del Consell Insular, con enumeración de mociones de censura al Presidente, debates "sobre l'actuació de l'executiu insular", preguntas al "Govern Insular o a alguns dels seus membres" y "mocions en els termes establerts en els reglaments orgànics", brilla por su ausencia, como vulgarmente suele decirse, la más importante de las medidas concebidas en Derecho en este orden de cosas: la interposición de recurso de alzada ante dicho Pleno del Consell Insular contra las decisiones tomadas por el Govern Insular o por uno cualquiera de sus miembros.

La "ausencia" de tal recurso en ese artículo 22 se corrobora por el texto del art. 28 que, al relacionar los actos del "Consell Insular" cuando actúe "como institución autonómica", señala que ponen fin a la vía administrativa, aparte los del Pleno de la institución, los siguientes:

b) Los del Presidente del Consell Insular; c) los del Govern Insular; d) Los de "les autoritats inferiors en els casos en que resolguin per delegació d'un altre òrgan les resolucions del qual posin fi a la via administrativa".

Esto significa que "quedan fuera del control ejercitable mediante el ejercicio de la potestad resolutoria de recursos contra decisiones de autoridades inferiores, los actos administrativos del Govern Insular y de "sus componentes".

Esta apreciación se consolida al leer el apartado 2 de dicho artículo 28, del siguiente tenor:

Contra els actes dictats pels consellers, els directors insulars i els secretaris tècnics insulars serà escaient el recurs d'alçada davant el Govern Insular.

Por lo tanto, no tan solo se excluye la eventualidad revisora de lo que se haga por el Govern Insular y su Presidencia, por el cauce de recursos de alzada ante el Pleno del Consell Insular, sino que, además, las resoluciones de dicho Govern insular subsiguientes a "otros" recursos de alzada planteados frente a decisiones de los "consellers, directors insulars y secretaris tècnics, al "apurar la vía gubernativa", como se decía tradicionalmente en Derecho Administrativo, sólo podrán ser revisables por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En otras palabras, el Consell Insular per se, o como suele decirse su Pleno, a título de órgano representativo de dicho Consell, quedará "marginado" frente a las decisiones del Govern Insular y de sus órganos, pues carecerá de oportunidad para revisarlas a través de los susodichos recursos de alzada.

Lo ahora expuesto conduce a un proceso de reflexión sobre la licitud de la "nueva" institución sugerida en el anteproyecto: el Govern Insular. Es obvio que el planteamiento encierra dificultades y que las dudas engendradas han sido variadas y fundadas, habiendo prevalecido, como fórmula ecléctica, la consistente en que la mitad más uno de los miembros del susodicho órgano sean, a su vez, miembros del Consell Insular elegidos popularmente con arreglo a Derecho. Pero el Consell Consultiu tiene otro pensamiento en este orden de cosas.

Hemos dicho en la Consideración Cuarta que "los Consells Insulars que, genéticamente, son Corporaciones locales, pueden recibir, por vía de adición a las competencias que les corresponden como tales entes territoriales intermedios, un "plus" de atribuciones en función del art. 39 del Estatuto"; y es lógico reflexionar en torno a la "organización" que ha de existir en dichas Corporaciones para el afrontamiento feliz de las atribuciones delegadas o transferidas.

El "punto" ha sido previsto por el legislador. En el art. 32 de la Ley de Bases de Régimen Local, al plantearse el problema de la "organización provincial", es decir la de las Diputaciones de régimen común, de los Cabildos de las Islas Canarias y de los Consells Insulars de las Illes Balears, se declara que dicha organización se integrará con el Presidente, los Vicepresidentes, la Comisión de Gobierno y el Pleno, pero admite, además que "las leyes de las comunidades autónomas sobre régimen local podrán establecer una organización provincial complementaria de la prevista en este texto legal", es decir el de la citada Ley de Bases, la cual será susceptible de engendrarse en el ámbito aplicativo de la potestad de "autoorganización" conferida a dichos entes territoriales intermedios, o mediante una Ley autonómica que la establezca. Y lo único que se exige en materia de composición de los aludidos "órganos complementarios" es que los que tengan por función "el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno" se constituyan de modo que "todos los grupos políticos integrantes de la Corporación" puedan participar, mediante "sus Diputados", en tales órganos. De consiguiente, los "otros órganos complementarios" esto es aquellos que asuman el tratamiento de asuntos que "no hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno", pueden ser objeto de estructuración, al amparo de la susodicha potestad "autoorganizativa", sin necesidad de que en su composición participen los Diputados en armonía con lo indicado en el artículo analizado.

En otro orden de cosas, hay que resaltar que, según el art. 35 de la nombrada ley, "la Comisión de Gobierno se integra con el Presidente y un número de Diputados no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquel, dando cuenta al Pleno"; y que, a tenor del propio precepto, corresponden a la Comisión de Gobierno: ...b) Las atribuciones que el Presidente u otro órgano provincial le delegue o le atribuyan las leyes". Pero no son delegables las alistadas en los epígrafes a), b), c), d), e), f), g) y k) del artículo 33. El veto a la delegación de facultades (según se colige al considerar esos epígrafes) es relevante, lo que alecciona en el sentido de que los designios del legislador se orientan hacia un fundamental protagonismo del Pleno en las actividades de los reseñados entes territoriales intermedios, de suerte que, en realidad, los "poderes" de la Comisión de Gobierno desde el punto de vista "decisorio" resultan ciertamente mínimos en comparación con los que residen en el Pleno y son indelegables. Ello no obstante, las leyes autonómicas, al amparo del art. 5º, apartado 2 de nuestro Estatuto, del que se tratará más adelante, pueden incrementar las competencias de la susodicha Comisión de Gobierno.

En resumen, el principio de legalidad (art. 9º de la Constitución española) conectado a las normas de la Ley de Bases del Régimen Local que han sido objeto de glosa en los párrafos anteriores, conduce a la conclusión de que las facultades "decisorias" de los Consells Insulars, en su cualidad orgánica indisputable de Corporaciones locales, radican única y exclusivamente en el Pleno y en la Comisión de Gobierno, encabezados por el Presidente. Ello significa que el "poder" de los Consells, a fuer de concepto sustancial que se manifiesta y exterioriza en el ejercicio de dichas facultades decisorias, se centra en los Diputados, democráticamente elegidos, integrantes de los susodichos Pleno y Comisión de Gobierno, dirigidos por el Presidente de la institución, según exige el invocado art. 141 de la Constitución.

Novena.- En otro orden de cosas es conveniente fijar la atención en el art. 11 del Estatuto, del que se ha hecho mérito en la Consideración Cuarta del presente dictamen. Recordemos que son objeto de tratamiento en dicho artículo las actividades susceptibles de ser tratadas legislativa, reglamentaria y ejecutivamente por nuestra Comunidad Autónoma "en el marco de la legislación básica del Estado en los términos que la misma establezca". La proyección de dicho artículo sobre la materia abordada en pasajes precedentes provoca importantes consecuencias. En efecto:

1.- Uno de los sectores encajables en dicho art. 11 es el de "régimen local", según reza el apartado 2 del precepto.

2.- La Ley estatal de 2 de abril de 1985, analizada en párrafos anteriores, no solamente es "básica" dentro del conjunto del Ordenamiento jurídico español sino que, específicamente, ostenta la denominación de "Ley Básica" de dicho Régimen Local.

3.- La conjugación de estos matices con lo razonado en la Consideración Octava respecto al Pleno, la Comisión de Gobierno y la Presidencia de los Consells Insulars, abona la tesis de que cuanto se elabore, instrumente o articule por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en relación con los Consells Insulars, no podrá traspasar los límites marcados en la expresada Ley de Bases. De aquí que, tanto por la vía de las leyes del Parlament balear como por la de los Reglamentos que engendre el Govern de les Illes Balears, no podrán producirse "apartamientos" en Derecho de las estructuras establecidas en las normas comentadas en la Consideración Octava en punto a órganos y atribuciones de los núcleos de poder, con facultades decisorias, de Pleno y Comisión de Gobierno, encabezados por el Presidente del correspondiente Consell, sin perjuicio de la instauración de órganos complementarios a tenor del art. 32 de la Ley de Bases del Régimen Local.

4.- Importa recordar, además que el art. 5º del Estatuto, en su apartado 2, al referirse a la organización territorial y a las instituciones, precisando que la legislación básica del Estado constituirá punto de partida, prescribe que una ley del Parlament balear regulará dicha organización, teniendo en cuenta los principios de "eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, delegación y coordinación entre los organismos administrativos y autonomía en sus respectivos ámbitos".
Evidentemente, dicha declaración puede reputarse útil como llave de cierre de cuanto ha quedado expuesto y razonado hasta aquí.

Décima.- El trasvase a los Consells Insulars de competencias propias de la Comunidad Autónoma, permisible según el art. 39 del Estatuto puede dar lugar -es lógico que dé lugar- a órganos nuevos de la administración de dichas Corporaciones. Evidentemente, éstos han de ser los apuntados en el apartado 2 del art. 32 de la Ley de Bases del Régimen Local que, tal y como se ha explicado en la Consideración Octava, tendrán que ser los integrantes de una "organización complementaria", surgida de leyes autonómicas "sobre régimen local", al socaire de la potestad de "autoorganización" residente en todas las Corporaciones locales.

Hay ahí, en esa potestad de "autoorganización" de los Consells Insulars, amplia oportunidad de generación de estructuras administrativas adecuadas a las funciones a asumir en razón directa de delegaciones y transferencias competenciales. Y la norma legal fundamental por la que hay que estar y pasar al respecto es la consistente en los artículos 11 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992, modificada por la de 13 de enero de 1999. Conviene transcribir dicho artículo 11 (la Ley es "común" a todas las Administraciones públicas), que dice así:

1.- Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propia ámbito competencial, las unidades administrativas que configuren los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.- La creación de cualquier órgano administrativo exigirá el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica.- b) Delimitación de sus funciones y competencias.- c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.- 3.- No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de éstos.

Evidentemente, la instauración de esos "órganos administrativos" está vinculada a criterios de discrecionalidad, pero también de jerarquía. Discrecionalidad en lo que concierne a la designación de quienes, con las denominaciones ejemplares de Directores Generales o Secretarios Generales Técnicos, u otros semejantes, asuman las jefaturas correspondientes; y jerarquía, respecto a la subordinación de dichos órganos a los que, por Ley, constituyen la cúpula política de los Consells Insulars, nacida de la conjunción de sus tres elementos: Presidencia, Pleno y Comisión de Gobierno, a la luz del principio de representatividad proclamado por el art. 141, apartado 2, de la Constitución Española con el aditamento de los invocados artículos 32 y siguientes de la Ley de Bases de Régimen Local.

Es oportuno terminar el razonamiento consolidando las ideas expuestas con la cita del art. 13 de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas que al referirse, en el seno de la pertinente Administración (los Consells Insulars en el presente supuesto) a los órganos investidos de "delegaciones" conferidas por otros "superiores" prescribe que "en ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a: ...b) la adopción de disposiciones de carácter general y c) la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso".

La cita que acaba de hacerse es útil para confirmar cuanto se ha expuesto en la Consideración Sexta, en orden a la potestad normativa delegada o transferida a los Consells Insulars por la Comunidad Autónoma (artículos 11 y 12 del anteproyecto remitido en consulta), y en la Consideración Octava, respecto a los artículos 22 y 28 del mencionado anteproyecto.

De la validez de "órganos" creados en el seno del Consell Insular de Mallorca, con composición "no íntegramente" representativa en función de la del Pleno se ocupó la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencia de 26 de julio de 1998 (Aranzadi 6.091). Lo hizo para censurar a quienes propugnaron la ilegalidad de dichas comisiones basando la censura en lo que se ha explicado precedentemente en el sentido de que las "instituciones" nacidas en el marco de la organización complementaria prevista en el art. 32 de la Ley de Bases de Régimen Local, que no tengan por misión "el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno", no tienen por qué "comprender" en su nómina diputados en función de la relación de fuerzas políticas representadas. Pero el Tribunal no se pronunció sobre la dependencia "jerárquica" de dichas instituciones en punto al Pleno del Consell Insular y respecto al sistema de recursos administrativos suscitables contra sus acuerdos ante dicho Pleno. Mas concretamente interesa recordar, apurando el razonamiento, que el punto controvertido en dicha sentencia se circunscribió a la composición de la Comisión Insular de Urbanismo, y no incidió, en absoluto, en la actividad catalogable a título de control supremo ejercitable, administrativamente hablando, por el Pleno del Consell Insular sobre dicha Comisión, por la vía de recursos, en la línea aquí expuesta.

En realidad, el problema básico que se detecta en el orden de cosas al que atañen las apreciaciones hasta aquí vertidas estriba en la aparición, aun sin explicarla abiertamente, de una tesis equiparadora de Parlament Balear y Pleno de los Consells Insulars, implicativa de que, del mismo modo que el control de aquél respecto al Govern de les Illes Balears ha de limitarse a los instrumentos estrictamente parlamentarios que ofrecen las normas rectoras de dicho Parlamento, ("trasladadas", por lo menos parcialmente, al artículo 22 del anteproyecto), el "control" del Consell Insular (su Pleno) en orden al Govern Insular ha de ajustarse a análogos instrumentos según el artículo de referencia. Ahora bien, ¿son equiparables en Derecho Parlament Balear y Plenos de los Consells Insulars, respecto a sus actuaciones de crítica de lo hecho respectivamente, por Govern de les Illes Balears y Governs Insulars?.

Al no resultar patrocinable dicha equiparación, y ser evidente que el receptor de las competencias autonómicas transferidas es el Consell Insular en Pleno, hay que inclinarse a la tesis, aquí asumida, de que los órganos que se creen por éste, en el seno de la Administración propia de la Institución, acomodados a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, estarán jerárquicamente emplazados en nivel inferior al de los que ocupan Presidente, Pleno y Comisión de Gobierno del respectivo Consell Insular, en el bien entendido de que procederá implantar un sistema de recursos que, culminando la vía administrativa, haga posible el control por los susodichos Presidente, Pleno y Comisión de Gobierno, según corresponda, de los actos administrativos decisorios de los expresados órganos de nueva creación.

Undécima.- En el artículo 35 del anteproyecto se previene que la transferencia o delegación de competencias de la Comunidad Autónoma que se decida por ley del Parlamento Balear en provecho de los Consells Insulars habrá de ser "simultánea" respecto a los tres "sens perjudici de la no acceptació que puguin exercitar qualsevol d'ells".

No entraña novedad el precepto, por cuanto el apartado 1 del art. 9º de la vigente Ley Balear de 13 de abril de 1989 aparece redactado con la misma finalidad, en análogos términos.

El automatismo que cualifica tanto la norma actual como la integrada en el anteproyecto puede merecer algún reparo en Derecho estricto. En efecto, en un régimen como el de estas Islas, que consagra la vitalidad de tres personas jurídicas de Derecho público, cuales son los Consells Insulars, amén de la persona jurídica fundamental, esto es la Comunidad Autónoma, hay que pensar que un elemento "volitivo" de singular trascendencia, reconocible en todas y cada una de las cuatro personas jurídicas citadas, habría de tenerse en cuenta como trámite previo a cualquier decisión sobre transferencias o delegaciones de la clase expresada. La doctrina civil de la autonomía de la voluntad, que preside los negocios jurídicos, de matiz concordatario o contractual, asoma, quiérase o no, en decisiones de la índole de las propias de las cesiones competenciales aludidas; y en la actualidad, a partir de la promulgación, el 26 de noviembre de 1992, de la invocada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, los Convenios de colaboración del art. 6º y los Consorcios del art. 7º, han venido a reafirmar lo que los artículos 55 y siguientes de la Ley de Bases de Régimen Local habían "sembrado" en este orden de cosas en el campo de la Administración Local.

Estas reflexiones experimentan un importante complemento en el apartado 3 del citado art. 9 de la Ley vigente sobre Consells Insulars (que se reproduce en el apartado 2 del art. 35 del anteproyecto enviado en consulta) al declararse que "no aceptada" una transferencia o delegación, el Consell Insular afectado no podrá "reclamarla" dentro de la misma legislatura o dentro del mismo ejercicio presupuestario. Con ello viene a admitirse la realidad y eficacia del elemento "volitivo" no tan solo en el aspecto negativo de la no aceptación o el repudio de competencias, sino en el positivo de "reclamación" de éstas. Por lo tanto, parece ser -y esta es la opinión del Consell Consultiu- que sólo en el supuesto de concurso de voluntades entre la Comunidad Autónoma y uno o varios de los Consells Insulars podrían sobrevenir las leyes generadoras de transferencias o delegaciones, naturalmente ceñidas a aquellos de dichos Consells que estén interesados en la asunción de tales competencias.

Es obvio que, de prosperar la idea, la modificación del texto tendría que implicar la eliminación de la fórmula consistente en la comprensión de la "totalidad" de los Consells Insulars en cualquier ley de transferencia o delegación, y la inclusión en ella única y exclusivamente del Consell interesado en la asunción de dichas competencias. De este modo se evitaría la extraña determinación del "rechazo" de una ley, que es algo de asimilación difícil en la doctrina jurídica, habida cuenta de las virtudes que tradicionalmente adornan las leyes.

III. CONCLUSIONES

1ª. Goza de legitimación el MHS Presidente del Govern Balear para el planteamiento de la consulta y es competente el Consell Consultiu para la emisión de este dictamen, que tiene la cualidad de facultativo.

2ª. No parece aceptable en Derecho un Govern Insular de las características del diseñado en el anteproyecto, realmente independiente en gran medida del Pleno del Consell Insular respectivo.

En lo concerniente al ejercicio de las competencias del Govern de les Illes Balears que sean objeto de atribución a los Consells Insulars, merced a leyes del Parlament Balear, la Presidencia de éstos con el Pleno y la Comisión de Gobierno, en los marcos de actuación respectivos según la Ley de Bases de Régimen Local, asumirán dichas competencias, pudiendo crearse, con subordinación a tales autoridades insulares, los órganos complementarios que se estimen adecuados para una mayor eficacia en el desenvolvimiento de las funciones correspondientes.

3ª. En particular, en lo que atañe a la potestad reglamentaria atribuible a los Consells Insulars a raíz de transferencias y delegaciones, según la conclusión anterior, habrá que estar a las modificaciones de los artículos 11 y 12 del anteproyecto, anotadas en la Consideración Sexta, apartados 1 y 2.
Asimismo, procederá la reforma del art. 28 de dicho anteproyecto, con el fin de que, en atención a lo expuesto en la Consideración Octava, se implante un sistema de recursos que haga posible el control por el Presidente, Pleno o Comisión de Gobierno de los Consells Insulars de los actos dictados por los órganos creados para el ejercicio de las aludidas competencias transferidas o delegadas.

Y también habrá lugar a la modificación del art. 35 del anteproyecto sugerida en la Consideración Undécima, encaminada a que las atribuciones de competencias a los Consells Insulars por el Govern Balear hayan de sobrevenir por acuerdo de cedente y cesionario, abstracción hecha de que sean uno o varios los Consells Insulars aspirantes. Procederá, pues, la supresión del mandato de transferencia obligatoria para todas las Islas.

4ª. La aceptación de las anteriores opiniones, pero sobre todo de la articulada en términos generales en la Conclusión Segunda, implicaría la necesidad de una reelaboración del anteproyecto, dada la índole de las observaciones hechas.

5ª. Las precedentes conclusiones han de estimarse esenciales en orden al empleo de la fórmula "de acuerdo con el Consell Consultiu" o de la reflejada en la expresión "oído el Consell Consultiu" (art. 3º, apartado 3 de la Ley balear de 15 de junio de 1993).

En Palma, a 5 de enero de 2000

El Secretario en funciones
Fdo. Joan Oliver Araujo

El Presidente
Fdo.: Miguel Coll Carreras